Oberverwaltungsgericht Bremen: Kein intendiertes Ermessen bei abfallrechtlicher Anordnung nach § 62 KrWG
Das Oberverwaltungsgericht Bremen (im Folgenden: OVG Bremen) hat mit Beschluss vom 15.10.2024 (1 B 250/24) entschieden, dass § 62 KrWG kein intendiertes Ermessen vorgebe. Vielmehr räume die Norm der Behörde ein umfassendes Entschließungs- und Auswahlermessen ein.
Gegenstand des Verfahrens war eine auf § 62 KrWG gestützte Anordnung gegenüber einem Eigentümer von Grundstücken, auf denen in größeren Mengen Lebensmittelreste, Verpackungsmüll, Möbelstücke und Elektrogeräte abgelagert waren. Nach vorheriger Anhörung forderte die zuständige Behörde den Grundstückseigentümer auf, den auf den Grundstücken lagernden und näher bezeichneten Abfall innerhalb einer bestimmten Frist ordnungsgemäß zu entsorgen, untersagte ihm jedes weitere Lagern überlassungspflichtiger Abfälle auf den Grundstücken und forderte ihn auf, in Zukunft überlassungspflichtige Abfälle im Sinne des § 17 KrWG dem öffentlichen Entsorgungsträger nach Maßgabe des Bremischen Abfallortsgesetzes zu überlassen. Hinsichtlich der Untersagung künftiger Ablagerungen und der Aufforderung zur Überlassung von Abfällen an den öffentlichen Entsorgungsträger wies die Behörde darauf hin, dass eine besondere Ermessensausübung nicht erforderlich sei, weil zwingend eine Anschluss- und Benutzungspflicht bestehe. § 62 KrWG gebe insoweit ein intendiertes Ermessen vor. Die sofortige Vollziehung des Bescheides wurde angeordnet.
Der auf die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der vom Grundstückseigentümer nach erfolglosem Widerspruch erhobenen Klage gegen den abfallrechtlichen Bescheid gerichtete Antrag hatte Erfolg im Hinblick auf die Untersagung der künftigen Ablagerungen von überlassungspflichtigen Abfällen auf den Grundstücken und der Aufforderung zur Überlassung von Abfällen an den öffentlichen Entsorgungsträger.
Zur Begründung führt das OVG Bremen aus, dass die beiden Verfügungen rechtswidrig seien, weil die Behörde kein Ermessen ausgeübt habe. § 62 KrW gebe kein intendiertes Ermessen vor.
In der Rechtsprechung wird von einem intendierten Ermessen ausgegangen, wenn die Richtung der Ermessensbetätigung vom Gesetz vorgezeichnet ist, bei der also ein bestimmtes Ergebnis dem Gesetz nähersteht, sozusagen im Grundsatz gewollt ist und davon nur ausnahmsweise abgesehen werden darf. Solche Vorschriften werden den „Soll-Vorschriften“ gleichgestellt. Liegen die tatbestandlichen Voraussetzungen der Eingriffsnorm vor, ist wegen des vom Gesetz verfolgten Zwecks in der Regel nur eine bestimmte Entscheidung zulässig. Die Behörde ist darauf beschränkt, Ermessenserwägungen nur dann anzustellen, wenn statt des vorgesehenen Regelfalles ein atypischer Fall als Ausnahme vorliegt.
Das OVG Bremen vertritt die Auffassung, dass § 62 KrWG kein intendiertes Ermessen vorgebe. Die Anordnung nach § 62 KrWG stehe nach dem ausdrücklichen Wortlaut der Norm („kann“) im Ermessen der zuständigen Behörde. Wegen der „Kann“-Formulierung in § 62 KrWG müsse die zuständige Behörde mithin im Einzelfall nicht einschreiten. Die Ermessensnorm räume der zuständigen Behörde vielmehr ein umfassendes Entschließungs- und Auswahlermessen ein. Dabei beziehe sich das Auswahlermessen zum einen auf die Auswahl des im Einzelfall zweckmäßigen Mittels, zum anderen auf die Adressatenauswahl.
Ein intendiertes Ermessen folge auch nicht aus der Anschluss- und Benutzungspflicht. § 17 KrWG verpflichte Erzeuger und Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen, diese Abfälle den nach Landesrecht zur Entsorgung verpflichteten juristischen Personen zu überlassen. Komme der Überlassungspflichtige seiner Überlassungspflicht nicht nach, folge daraus nicht zwingend, dass die Behörde eine abfallrechtliche Anordnung nach § 62 KrWG zu treffen habe. Auch in einem solchen Fall bestehe für die Behörde ein Entschließungsermessen, in dessen Rahmen das bisherige Verhalten des Betroffenen, die Wahrscheinlichkeit erneuter Verstöße und der Grad der drohenden Gefahren zu berücksichtigen seien. Die Vielgestaltigkeit möglicher Verstöße gegen die Überlassungspflicht und die Ausgestaltung des § 62 KrWG als abfallrechtliche Generalklausel machten deutlich, dass das Ergebnis der Ermessensentscheidung durch die Vorschriften nicht vorgegeben sei und deshalb auch in der Regel keine Pflicht zum Einschreiten bestehe.
Das OVG Bremen führt weiter aus, dass eine Ermessensentscheidung auch dann nicht entbehrlich sei, wenn sich die Behörde auf eine Ermessensreduzierung auf Null hätte berufen können.
In Fällen, in denen die rechtliche Prüfung der Tatsachenlage ergibt, dass nur eine rechtmäßige Entscheidung möglich ist, ist das Ermessen der Behörde auf Null reduziert. Während sich beim intendierten Ermessen die Rechtsfolge auf alle im Gesetz vorgesehenen Fälle bezieht, tritt die Ermessensreduktion nur im konkreten Einzelfall ein. Bei der Ermessensreduktion ist die Ermessensentscheidung, die der Behörde durch das Gesetz eingeräumt wird, der Normalfall. Nur in besonderen Ausnahmefällen, die konkret im Einzelfall zu bestimmen sind, kann sich das Ermessen der Behörde auf Null reduzieren, wenn sich nur eine Rechtsfolge als die einzig rechtmäßige erweist. Gründe für eine Ermessensreduzierung auf Null können in der Selbstbindung der Verwaltung oder in einer hohen Intensität der Gefährdung der öffentlichen Sicherheit, etwa bei Beeinträchtigung hochrangiger Rechtsgüter wie Leben und Gesundheit liegen.
Das OVG Bremen betont in seinem Beschluss, dass auch bei Entscheidungen über den Erlass einer abfallrechtlichen Anordnung nach § 62 KrWG grundsätzlich eine Ermessensreduzierung auf Null in Betracht kommen könne. Das gelte insbesondere im Hinblick auf die Gefahrenintensität im Falle illegaler Abfallablagerungen.
Michael Raden
Rechtsanwalt
Vorsitzender Richter am Oberverwaltungsgericht a.D.